Opinião de Especialista: Como desenvolver uma estratégia integrada de gestão de cheias às bacias hidrográficas no Rio Grande do Sul

Imagem: Divulgação | Por Guilherme Marques, Doutor em Engenharia de Recursos Hídricos e professor associado do Instituto de Pesquisas Hidráulicas (IPH), GESPLA – Núcleo de Pesquisa em Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)

• Professor Doutor Guilherme Marques apresentou um Plano de Ações para a reconstrução do Rio Grande do Sul, levando em conta os desafios de resiliência climática enfrentados pelo estado e as novas iniciativas governamentais. Segundo o Prof. Marques, após as devastadoras cheias, o estado necessita não apenas de um conjunto de projetos de engenharia, mas sim de uma estratégia abrangente para a gestão de cheias. Ele enfatiza a importância de adotar medidas de reconstrução e adaptação climática, integradas a uma estratégia de gestão de cheias que avalie e comunique o risco, levando em consideração as mudanças climáticas. Destaca-se que essa estratégia deve englobar um portfólio de ações integradas, uma vez que o fortalecimento urgente do Sistema Estadual de Recursos Hídricos do Rio Grande do Sul é necessário para que o estado possa articular a implementação desse portfólio.

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Maio de 2024 – Os danos e perdas causados pelas cheias de 2023 e 2024 mostram que o estado do Rio Grande do Sul ainda requer diversas ações para construir resiliência a eventos extremos. Já existem ações e iniciativas em curso, incluindo a criação de um Ministério da Reconstrução do Rio Grande do Sul pelo governo federal e um Programa de Reconstrução, Adaptação e Resiliência Climática do Estado do Rio Grande do Sul, sendo proposto pelo governo estadual (Plano Rio Grande, PL 133/2024).

Em relatório recente do IPCC, Castellanos et al, (2022) destacam que a região sul do Brasil está sujeita à alta frequência da ocorrência de eventos convectivos severos, ciclones extratropicais e tendência de aumento nas chuvas intensas. São previsões com elevado nível de confiança segundo o relatório, o que já vem sendo verificado em estações de medição na região, que registraram pelo menos três cheias extremas desde setembro de 2023.

Em outra análise sobre os impactos da mudança climática nos recursos hídricos das diferentes regiões do Brasil, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico apontou tendência de aumento de imprevisibilidade no clima para a região sul, com eventos concentrados de cheias e secas, destacando ainda a necessidade da adoção de medidas de preparação para variações que incluem desde excesso de água até a escassez da mesma (Brasil, 2024).

Essas previsões, combinadas aos registros de cheias extremas nos últimos meses, não deixam dúvidas sobre a realidade do severo impacto das mudanças do clima sobre as pessoas e da necessidade urgente de reavaliação da forma como o estado está se preparando para enfrentar e se adaptar ao elevado risco climático.

O esforço de reconstrução deve ser célere e eficiente, fazendo o melhor uso de informação e soluções já encaminhadas, porém não pode perder a oportunidade de repensar a estratégia de proteção contra cheias do estado sob uma nova percepção do risco climático e um novo nível de integração de planejamento.

Neste artigo, nós da GESPLA – Núcleo de Pesquisa em Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) procuramos mostrar que existem elementos importantes no contexto da estrutura de governança e planejamento que precisam ser melhorados, pois são esses elementos que irão garantir a longevidade das ações propostas e a sua eficácia a longo prazo. Entendemos que mesmo esforços de reconstrução de curto prazo precisam ter essa perspectiva.

Este artigo tem o objetivo de reunir alguns pontos importantes para que ações de reconstrução sejam focadas no aumento da resiliência. Não é pretensão deste artigo apontar um uma solução, ou soluções prontas, para o estado. Essas soluções serão identificadas e construídas pela sociedade.

Gestão Estratégica de Cheias via por Portfólio integrado de ações

Existem dois elementos relevantes para tornar as ações de reconstrução, adaptação e resiliência climática do Estado do Rio Grande do Sul efetivas: a definição de um portfólio integrado de ações envolvendo o estado, municípios e a união e a governança da água, necessária para criar a estrutura de articulação multinível necessária à implementação de forma efetiva contínua de um grande número de ações.

Ambos os elementos devem fazer parte de uma abordagem de gestão estratégica de cheias.

A região afetada pela cheia de 2024, que alcançou mais de 450 dos 497 municípios do estado, apresenta grande diversidade de condições hidrológicas e geológicas, diferentes pos de risco e demanda por ações de resposta. De modo análogo, municípios também apresentam diferentes condições socioeconômicas, níveis de exposição e vulnerabilidade. Não existem receitas prontas ou infalíveis para lidar com esse contexto de grande diversidade e incerteza, mas existe um processo de planejamento baseado no conceito de gestão de risco de cheia (Hall et al. 2003, Samuels et al. 2010).

A gestão estratégica de cheias envolve todo o processo de coleta de dados e informações, análise e avaliação de riscos, avaliação de opções, e tomada, implementação e revisão de decisões para reduzir, controlar, aceitar ou redistribuir riscos de cheias. Mais do que um plano, é um processo contínuo, capaz de ajustar e adaptar políticas e tomada de decisão para minimizar o risco, seja modificando a probabilidade de inundação e sua gravidade, ou ainda a vulnerabilidade e resiliência dos receptores ameaçados.

A Gestão Estratégica de Cheias é parte de uma abordagem mais ampla de planejamento integrado de bacias hidrográficas ou costeiras (Sayers et al, 2014) devendo se concentrar na redução dos riscos de inundação e na promoção de oportunidades ambientais, sociais e econômicas (tanto no presente quanto no longo prazo). Esta abordagem é diferente de um conjunto de projetos de engenharia ou padrões de segurança, reconhecendo ainda que os riscos nunca podem ser totalmente eliminados e que a sua redução muitas vezes ocorre às custas de outros objetivos sociais – trade-offs e custos de oportunidade (1).

(1) Custo de oportunidade é o valor da alternativa que renunciamos, quando escolhemos uma determinada opção.

Um segundo elemento importante na abordagem estratégica é que a mesma busca implementar um portfólio de medidas e instrumentos para gerir o risco. Portfólios de ações devem ser diversificados, avaliando o potencial de infraestrutura de maior porte, o que inclui diques, muros de proteção e reservatórios de maior porte de acumulação de cheias, onde possível. A Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB), Lei nº 12.334/2010 pode contribuir com instrumentos para dar maior controle social e visibilidade (classificação por categorias de risco, planos de segurança e relatório de segurança, dentre outros) especialmente incluindo os empreendedores como provedores de alguns pos de alerta.

Essas soluções devem ser combinadas com conceitos mais recentes como Green Building Infrastructure (GBI), Soluções Baseadas na Natureza (NbS) e Instrumentos de Mercado (Filatova, 2014) para a sinalização do valor econômico de serviços ecossistêmicos associados à proteção contra cheias. Exemplos incluem impostos preferenciais, subsídios não perversos, seguro contra inundações, permissões comercializáveis e direitos de desenvolvimento transferíveis. O Estatuto das cidades (Lei No 10.257/01) dispõe de vários instrumentos que podem contribuir com a lógica de instrumentos econômicos, como a outorga onerosa do direito de construir (OODC) e a transferência do direito de construir.

Já os mecanismos de Pagamento por Serviços ambientais (PSA) regulamentados pela Lei No. 14.119/21, podem ser implementados para reconhecer as iniciativas individuais ou coletivas que favoreçam a manutenção, a recuperação ou a melhoria dos serviços ecossistêmicos, que incluem a moderação de eventos climáticos extremos e a minimização de enchentes, além do controle dos processos críticos de erosão e de deslizamento de encostas. A Tabela 1 apresenta alguns outros exemplos gerais de ações em um portfólio, de caráter preparatório, de resposta e de recuperação. A identificação das ações viáveis e efetivas no contexto do Rio Grande do Sul, considerando as diferentes características de cada trecho de rio e sub-bacia, deve ser objeto de análises específicas baseadas em dados regionais e locais (diferentes escalas) e não necessariamente inclui todos os exemplos da Tabela 1, podendo ainda trazer outros exemplos.

Uma estratégia baseada em portfólios vai incluir ações disparadas em diferentes momentos e construir a estrutura de articulação necessária para que instrumentos de planejamento em nível municipal, de estado e união possam ser integrados.

Essa articulação é tão importante quanto as próprias ações, por quatro motivos:

1. Escolha do portfólio irá envolver trade-offs (sacrifícios de opções de uso do solo e desenvolvimento), além do compartilhamento de custos e benefícios entre usuários em municípios diferentes, com custos de oportunidade diferentes. Em alguns casos é possível a ocorrência de conflitos entre usuários de montante e jusante que precisam ser resolvidos. Esse contexto trará a necessidade de negociação e pactuação envolvendo diferentes usuários, tendo em vista o bem comum.
2. Algumas ações dependem da operação integrada de infraestrutura, além da necessidade de busca de ganhos de escala e sustentabilidade financeira;
3. Ações requerem diferentes fontes de financiamento e de dados. Existem recursos no âmbito dos governos de estados, municípios e união, além de outras fontes, cuja aplicação precisa ser coerente para evitar lacunas e sobreposições. A operação de modelos de previsão hidrológica se beneficia de dados coletados por diferentes instituições, e esses dados precisam estar disponíveis também sem lacunas.
4. As responsabilidades dos diferentes entes envolvidos, seja a administração pública nas diferentes esferas, empresas privadas, sociedade organizada e público em geral precisa ser claramente definida e acompanhada. A cada ente integrante do processo cabe uma decisão diferente sobre a gestão do risco.

A questão financeira para proteção contra cheias no Brasil tem várias semelhanças com outros lugares no mundo. LUND (2012) relata que a California enfrenta desafios com a sustentabilidade financeira, uma vez que recursos federais e estaduais tendem a estar mais prontamente disponíveis logo após uma cheia para esforços de reconstrução, enquanto ações de operação, manutenção e planejamento tendem a ser negligenciadas por décadas. O autor também destaca que a disponibilidade de recursos estaduais e federais esbarra em problemas orçamentários. Sem sustentabilidade financeira para a proteção contra cheias, a gestão do uso do solo tende a ser conduzida por interesses privados e potencial de ganhos com a ocupação de planícies de inundação, o que invariavelmente contribui para o aumento no risco das inundações (LUND, 2012).

Esses exemplos mostram que dar sustentabilidade financeira para o processo de gestão estratégica de cheias é essencial. Esse trabalho deve começar pela atualização do levantamento de custos e benefícios proporcionados pela proteção contra cheias (que inclui a infraestrutura de proteção) e disseminação desses benefícios à população de forma regular. O próximo passo é elaborar e implementar modelos de gerenciamento de infraestrutura e mecanismos de financiamento, e exemplo de modelos tarifários (Tasca et al, 2017), com vistas a dar sustentabilidade e autonomia financeira aos sistemas de proteção.

Embora a resistência da população a novos modelos de tarifas e cobrança seja um fator de preocupação para a administração pública, é preciso comunicar de forma mais clara que a população já paga um custo muito mais alto, na forma de danos e prejuízos, quando os sistemas falham.

Apesar disso, serviços de drenagem urbana e proteção contra cheias sofrem de lacunas de financiamento ao nível dos municípios brasileiros (Kawagima et al, 2020) na medida em que projetos de drenagem concorrem com outros serviços de interesse local de forma acessória, apenas conseguindo financiamento conforme recursos remanescentes do orçamento público (Mendes et al., 2022). Essa situação mascara o verdadeiro custo dos sistemas, sendo que cada R$ não gasto com o monitoramento, previsão e alertas hidrológicas, operação e manutenção adequada implica em vários R$ gastos posteriormente para reconstruir casas e patrimônio perdido.

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A Governança das Águas e a articulação para as ações